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發布時(shí)間(jiān)：2008.10.14 14:16 來(lái)源：人(rén)民郵電(diàn)報 作(zuò)者：朱秀梅
妥善解決移動通(tōng)信基站(zhàn)建設難題，需要針對上(shàng)述困擾通(tōng)信基站(zhàn)建設的問題對症下藥。其中，對于市場(chǎng)調節失靈、公共服務受阻的問題，需要及時(shí)發揮政府這隻“顯性的手”的作(zuò)用。
（一）及時(shí)更新電(diàn)磁輻射國家(jiā)标準，加強宣傳與引導
在電(diàn)磁輻射環境保護方面，國家(jiā)早在1988年就發布了作(zuò)為(wèi)國家(jiā)标準的《電(diàn)磁輻射防護規定》（GB 8702-88）和(hé)《環境電(diàn)磁波衛生(shēng)标準》（GB 9175-88），鑒于公衆針對無線通(tōng)信基站(zhàn)輻射問題的質疑不斷加劇(jù)，2007年7月31日，國家(jiā)環境保護總局聯合原信息産業部發布了《移動通(tōng)信基站(zhàn)電(diàn)磁輻射環境監測方法(試行(xíng))》,對工作(zuò)頻率範圍在110MHz～40GHz內(nèi)的移動通(tōng)信基站(zhàn)的電(diàn)磁輻射環境監測範圍、方法及要求等予以明(míng)确，作(zuò)為(wèi)對《電(diàn)磁輻射防護規定》的補充。
盡管如此，公衆對移動通(tōng)信基站(zhàn)的電(diàn)磁輻射依然心存憂慮。《移動通(tōng)信基站(zhàn)電(diàn)磁輻射環境監測方法（試行(xíng)）》雖然對基站(zhàn)電(diàn)磁輻射做(zuò)了有(yǒu)針對性的補充，并避免了相關部門(mén)各行(xíng)其是可(kě)能造成的不一緻，但(dàn)由于該辦法是環保總局和(hé)原信息産業部以規範性文件的形式印發的，效力層級低(dī)，權威性不夠，在糾紛發生(shēng)時(shí)難以作(zuò)為(wèi)說服公衆的有(yǒu)力依據。因此，應當及時(shí)修訂有(yǒu)關電(diàn)磁輻射的國家(jiā)标準，使之符合當前及今後一定時(shí)期內(nèi)保護環境、保障公衆健康的要求。
在公衆的環境意識和(hé)權益保護意識日益增強的今天，還(hái)有(yǒu)必要加強包括電(diàn)磁輻射标準在內(nèi)的電(diàn)磁環境知識普及。相關機構應當通(tōng)過生(shēng)動淺顯的宣傳來(lái)引導人(rén)們建立正确的電(diàn)磁輻射觀念，從而為(wèi)無線通(tōng)信服務的正常發展提供必要的社會(huì)環境。
（二）依法将通(tōng)信基站(zhàn)納入建設規劃，加強管理(lǐ)與協調
2008年1月1日開(kāi)始施行(xíng)的《中華人(rén)民共和(hé)國城鄉規劃法》第十七條規定：規劃區(qū)內(nèi)建設用地規模、基礎設施和(hé)公共服務設施用地，應當作(zuò)為(wèi)城市總體(tǐ)規劃、鎮總體(tǐ)規劃的強制(zhì)性內(nèi)容。移動通(tōng)信基站(zhàn)用地作(zuò)為(wèi)基礎設施用地，理(lǐ)應納入城鎮總體(tǐ)規劃。《中華人(rén)民共和(hé)國無線電(diàn)管理(lǐ)條例》第十六條也規定：“位于城市規劃區(qū)內(nèi)的固定無線電(diàn)台（站(zhàn)）的建設布局和(hé)選址，必須符合城市規劃，服從規劃管理(lǐ)。城市規劃行(xíng)政主管部門(mén)應當統一安排，保證無線電(diàn)台（站(zhàn)）必要的工作(zuò)環境”。目前的問題不是通(tōng)信基站(zhàn)願不願意納入城鄉規劃的問題，而是制(zhì)訂和(hé)實施城鄉規劃如何考慮移動通(tōng)信基站(zhàn)的布局和(hé)選址問題。将通(tōng)信基站(zhàn)切實納入城鄉規劃予以統籌安排，不僅有(yǒu)利于實現土地資源綜合利用、防止污染、符合區(qū)域發展需要等規劃目标，還(hái)将産生(shēng)以下積極影(yǐng)響：
一是為(wèi)處理(lǐ)環境保護與通(tōng)信發展的關系奠定必要的基礎。如果城鄉規劃事先将通(tōng)信基站(zhàn)建設作(zuò)為(wèi)專項規劃予以考慮，盡可(kě)能地減少(shǎo)對居住區(qū)等敏感區(qū)域的影(yǐng)響，并要求規劃內(nèi)通(tōng)信基站(zhàn)選址點的新建建築物預留通(tōng)信機房(fáng)，将有(yǒu)助于降低(dī)電(diàn)磁輻射的不良影(yǐng)響，減少(shǎo)相關物權糾紛。
二是有(yǒu)助于減少(shǎo)電(diàn)信領域的重複建設。目前，移動通(tōng)信建設中存在的“雙塔林立”已然造成了一定的資源浪費，随着第三代通(tōng)信技(jì)術(shù)的發展應用，新一輪的大(dà)規模電(diàn)信建設也将逐漸展開(kāi)。在站(zhàn)址資源日趨緊張的情況下，如果政府部門(mén)加強對通(tōng)信基站(zhàn)的規劃管理(lǐ)，避免電(diàn)信企業采取排他方式建設基站(zhàn)，必然會(huì)在很(hěn)大(dà)程度上(shàng)遏制(zhì)基站(zhàn)重複投入、資金浪費嚴重的問題。
三是有(yǒu)助于解決電(diàn)信設施與其它設施建設之間(jiān)的矛盾。近年來(lái)，由于經濟發展和(hé)城鎮化進程的不斷加快，大(dà)規模城鎮建設和(hé)改造此起彼伏。在這個(gè)過程中，要求改遷通(tōng)信基站(zhàn)或者施工造成通(tōng)信線路損壞的情況時(shí)有(yǒu)發生(shēng)。盡管《電(diàn)信條例》第五十條規定：從事施工、生(shēng)産、種植樹(shù)木等活動不得(de)危及電(diàn)信線路或者其他電(diàn)信設施的安全或者妨礙線路暢通(tōng)，并對違反該規定造成的損害或者妨礙規定了恢複原狀、予以修複以及賠償經濟損失的法律責任，但(dàn)現實中，建設方往往以按照規劃合法施工為(wèi)由，拒絕承擔電(diàn)信設施遷改或損害的法律責任。如果将通(tōng)信基站(zhàn)等電(diàn)信設施建設納入統一規劃，将有(yǒu)助于協調不同建設項目之間(jiān)的關系，也為(wèi)不同公用設施之間(jiān)的合理(lǐ)使用提供制(zhì)度基礎。
（三）完善電(diàn)信法律制(zhì)度，平衡權利或利益沖突
在世界範圍內(nèi)，由通(tōng)信管道(dào)、移動基站(zhàn)等電(diàn)信建設引發的權利或者利益沖突是普遍存在的，很(hěn)多(duō)國家(jiā)和(hé)地區(qū)的電(diàn)信法都設置了相應的法律調整機制(zhì)。例如，台灣地區(qū)2002年修正的《電(diàn)信法》第三十二條規定：“第一類電(diàn)信事業或公設專用電(diàn)信設置機關因無線電(diàn)信工程之需要，得(de)使用河(hé)川、堤防、道(dào)路、公有(yǒu)林地或其它公共使用之土地與公有(yǒu)建築物設置無線電(diàn)台。但(dàn)其設置應必要且适當，以不妨礙其原有(yǒu)效用為(wèi)限，并應于事先征求其管理(lǐ)機關(構)同意，其管理(lǐ)機關(構)無正當理(lǐ)由不得(de)拒絕”等。
結合我國通(tōng)信基站(zhàn)建設存在的問題以及現有(yǒu)的法律制(zhì)度，未來(lái)《電(diàn)信法》在電(diàn)信設施建設和(hé)保護方面需要關注以下立法訴求：
一是明(míng)确規定通(tōng)信基站(zhàn)的屬性及其建設規劃需求
《電(diàn)信法》有(yǒu)必要明(míng)确通(tōng)信基站(zhàn)等公用電(diàn)信設施是社會(huì)基礎設施的屬性，并結合《城鄉規劃法》第十七條的規定，重申将通(tōng)信基站(zhàn)等電(diàn)信設施建設納入城、鎮總體(tǐ)規劃，按照國家(jiā)有(yǒu)關法律規定實施。同時(shí)，《電(diàn)信法》還(hái)應當規定：電(diàn)信建設專項規劃建議由電(diàn)信監管機構組織電(diàn)信業務經營者提出并監督實施，從而為(wèi)将通(tōng)信基站(zhàn)建設納入城、鎮總體(tǐ)規劃提供必要的條件，也為(wèi)電(diàn)信管理(lǐ)機構實施相應的監管工作(zuò)提供基礎。當然，相關規定的落實還(hái)有(yǒu)賴于電(diàn)信監管機構和(hé)規劃主管部門(mén)的協調。
二是明(míng)确通(tōng)信基站(zhàn)建設應當遵守的基本要求
這些(xiē)要求包括應當遵守國家(jiā)有(yǒu)關工程質量、電(diàn)磁輻射、防震、防雷電(diàn)等技(jì)術(shù)标準，應當優先使用國有(yǒu)土地和(hé)公共建築物等。規定優先使用國有(yǒu)土地和(hé)公共建築物，能夠盡量減少(shǎo)與私權的沖突及協商成本，有(yǒu)助于落實基站(zhàn)建設需求。
三是明(míng)确通(tōng)信基站(zhàn)共建原則及其保障制(zhì)度
立足于我國國情，通(tōng)信基站(zhàn)共建制(zhì)度主要是針對新建的情況。随着我國移動電(diàn)話(huà)用戶數(shù)的持續增加、電(diàn)信市場(chǎng)競争格局的不斷變化以及未來(lái)3G網絡建設，新建移動基站(zhàn)的需求将在一定時(shí)期內(nèi)保持增長态勢。在《電(diàn)信法》中明(míng)确通(tōng)信基站(zhàn)共建的要求，能夠緩解站(zhàn)址資源緊張的局面，減少(shǎo)對周邊環境的影(yǐng)響，降低(dī)固定資産投資，而且這種要求不限于瓶頸資源區(qū)域。因此，建議《電(diàn)信法》規定電(diàn)信業務經營者建立協商機制(zhì)，就通(tōng)信基站(zhàn)共建進行(xíng)協調。在技(jì)術(shù)可(kě)行(xíng)、費用分攤合理(lǐ)的情況下，應當實行(xíng)共建。如果電(diàn)信業務經營者對共建通(tōng)信基站(zhàn)無法達成一緻，可(kě)以提請(qǐng)電(diàn)信管理(lǐ)機構裁決，同時(shí)明(míng)确電(diàn)信管理(lǐ)機構裁決的最長期限。
四是探索建立通(tōng)信基站(zhàn)共用或者共享制(zhì)度
通(tōng)信基站(zhàn)的共享不僅涉及技(jì)術(shù)可(kě)行(xíng)性問題，還(hái)涉及複雜的利益問題。由于站(zhàn)址的資源意義和(hé)一定程度的稀缺性，事實上(shàng)已成為(wèi)電(diàn)信業務經營者核心競争力的組成部分。加之共享基站(zhàn)在費用分攤、責任分擔、未來(lái)網絡擴容需求等方面存在的不确定因素，通(tōng)信基站(zhàn)的共享殊為(wèi)不易。從務實推進的角度，通(tōng)信基站(zhàn)的共享應當從鐵(tiě)塔、天線以及傳輸設備的共用着手。從其他國家(jiā)或地區(qū)的電(diàn)信立法看，通(tōng)信基站(zhàn)等電(diàn)信設施共用需要具備一定的條件，主要包括：
1.相關資源或設施屬于瓶頸資源。歐盟《關于電(diàn)子通(tōng)信網及業務的共同管制(zhì)框架》規定：由于保護環境、公衆健康、公共安全或者城鎮規劃的需要或要求，難以接入可(kě)靠的替代措施，管制(zhì)機構可(kě)要求對運營商的設施共享及物理(lǐ)共址。
2.存在共用的可(kě)能，即在考慮現在及未來(lái)的合理(lǐ)需求後，拟共用的電(diàn)信設施仍然有(yǒu)可(kě)用的容納能力。在滿足上(shàng)述條件的基礎上(shàng)，相關電(diàn)信業務經營者可(kě)通(tōng)過協商的方式就通(tōng)信基站(zhàn)共用及相關費用分攤、責任分擔等事項達成協議。無法達成一緻的，可(kě)以提請(qǐng)電(diàn)信監管機構裁決，電(diàn)信監管機構應當在一定期限內(nèi)作(zuò)出裁決。
五是明(míng)确通(tōng)信基站(zhàn)使用民用建築物的基本規則
這也是通(tōng)信基站(zhàn)建設的難點。任何權利及其權利的行(xíng)使都是相對的。《民法通(tōng)則》第七條明(míng)确規定：“民事活動不得(de)損害社會(huì)公共利益”；《物權法》第七條也規定：“物權的取得(de)和(hé)行(xíng)使，應當遵守法律，尊重社會(huì)公德，不得(de)損害公共利益和(hé)他人(rén)合法權益”。在移動通(tōng)信基站(zhàn)建設與私權發生(shēng)沖突時(shí)，有(yǒu)人(rén)主張将經由基站(zhàn)實現的電(diàn)信服務作(zuò)為(wèi)公共利益來(lái)主張權利。但(dàn)在缺少(shǎo)成文法明(míng)确規定的情況下，法官較少(shǎo)引用抽象的法律原則來(lái)判案。因此，有(yǒu)必要在《電(diàn)信法》中明(míng)确通(tōng)信基站(zhàn)使用民用建築物的基本規則，将“必要且适當”作(zuò)為(wèi)使用民用建築物的前提。使用民用建築物應當依法征得(de)相關權利人(rén)同意，相關權利人(rén)無正當理(lǐ)由不得(de)拒絕。建立有(yǒu)償使用原則和(hé)損害賠償制(zhì)度，向民用建築物的權利人(rén)支付使用對價，對因建設和(hé)維護基站(zhàn)而給權利人(rén)造成的損失予以賠償，這也是民事法律行(xíng)為(wèi)的基本規則。此外，《電(diàn)信法》還(hái)應當明(míng)确與通(tōng)信基站(zhàn)建設和(hé)維護有(yǒu)關的附随權利，主要是因基站(zhàn)勘測、施工或者維護的需要，合理(lǐ)地進入、通(tōng)過他人(rén)的土地或者建築物通(tōng)道(dào)的權利。
六是完善對通(tōng)信基站(zhàn)的法律保護制(zhì)度
通(tōng)信基站(zhàn)等電(diàn)信設施一旦完成建設并投入使用，就不僅僅是作(zuò)為(wèi)電(diàn)信企業管理(lǐ)的資産而存在，更重要的是它承載着公衆通(tōng)信服務，屬于社會(huì)基礎設施。也正是基于這個(gè)原因，我國《刑法》規定了破壞公用電(diàn)信設施罪、最高(gāo)人(rén)民法院出台《關于審理(lǐ)破壞公用電(diàn)信設施刑事案件具體(tǐ)應用法律若幹問題的解釋》來(lái)懲治破壞公用電(diàn)信設施的行(xíng)為(wèi)。結合近年來(lái)通(tōng)信基站(zhàn)遭人(rén)為(wèi)破壞或無賠償改遷等問題日趨嚴重的情況，建議《電(diàn)信法》明(míng)确以下保護制(zhì)度或措施：規定依法建設和(hé)使用的電(diàn)信設施受法律保護，任何組織或者個(gè)人(rén)不得(de)非法占用、毀損或者破壞。對要求改動或者遷移電(diàn)信設施的行(xíng)為(wèi)、可(kě)能影(yǐng)響電(diàn)信設施安全的施工等行(xíng)為(wèi)進行(xíng)規範。建議《電(diàn)信法》可(kě)以統一采取“事前通(tōng)知”、“無正當理(lǐ)由不得(de)拒絕”以及“承擔費用”或“損失賠償”的協調機制(zhì)，從而既顧及了其他建設需要，又合理(lǐ)保護了在用電(diàn)信設施的安全。